常見問題
政府將道路保潔進行外包，是將服務項目以合同的形式外包給私營企業，其本質是政府將競爭和市場化運作模式引入公共服務領域。道路保潔服務作為一種公共物品，具有共享性、整體性和多樣性的特點，主要依靠政府提供。從政府統管的模式轉向市場運作的外包模式，政府擔任招標、監督的角色，企業則按照一定的標準提供具體服務，其優點是能夠引入市場競爭機制，提高公共物品提供的效率。
??從2011年開始，煙臺市開始逐步引入道路外包的市場化運營模式，通過劃分路段、公開招標的方式將以往花錢養人變為花錢買服務。改革前，政府進行保潔自行檢查，效率較低，而外包后，環衛部門從既當“裁判員”又當“運動員”的雙重角色中解放出來，把主要精力放在建立監管機制上，發揮了管理職能。同時，外包下，物業公司設有健全的管理機構，以制度管人，對道路保潔進行精細化管理，提高了保潔人員的工作積極性和工作效率。到2015年，市區六區主次道路保潔面積3060萬平方米，市場化運作率達到100%，形成了市場化運作、專業化檢查的政企分工的運作模式。
1、A道路的保潔外包現狀
??A道路是煙臺市某商業區的主干街道，全長約680米，有200余家商鋪，商鋪規模較小，但種類各異，主要以餐飲和服飾為主。據統計，每日來往于A道路的流動人口數以萬計，到了節假日，這個數字更攀升至5萬～6萬。A道路的繁華之景有目共睹，但其環境衛生狀況卻不容樂觀。由于人流量大、商家多，隨之而來的垃圾、噪音等問題成為困擾管理者的難題。為了維護與保持道路環境，提高保潔效率，2013年區政府通過招標的方式將A道路的清掃保潔外包給物業管理。物業公司承包了部分道路清掃保潔和日產生活垃圾人力收集、清運工作，同時負責發放環衛工人工資，而工人的編制依然由區環衛部門管理。目前，A道路共有4名環衛工，2男2女，年齡均在50歲以上，工作時間為早上5點至11點，下午12點至6點。A道路的行人和商家每日產生的大量垃圾都有4名清潔工負責清掃，工作量很大。
??物業公司承包片區的保潔效果由政府監督，清潔工的工作由物業公司監督。區環衛部門成立4個考核組，按照分組包片的職責分工，對分管區片的道路保潔情況進行巡查考核，考核組每半個月輪換一次考核區片，確保道路保潔考核效果。環衛部門每月組織各物業公司集中檢查3次，采取隨機抽取各公司1條道路，步行1000米檢查的方式，實時掌握各區片道路清掃保潔狀況，并且根據考核評分情況按月向各公司撥付道路保潔經費，不符合質量標準的，按規定扣除其保潔經費。同時，物業公司也會不定期排除巡邏人員對道路保潔情況進行監督檢查，如果多次檢查不合格，物業公司會扣掉工人的部門工資以示懲罰。整體而言，自從A道路的保潔實行外包后，街道整體環境衛生得到一定改善。
2、道路保潔外包中存在的問題
??2.1 無法保障臨時環衛工的合法權益
??物業公司接管道路保潔服務后，雖然略提高了工人工資，但勞務壓力卻明顯加重，采訪中環衛工人表示，工資比以前提高了200～300元，但是工作量大大增加了，工作時間延長，但工人的福利待遇卻沒有增加，有環衛工人表示高溫費每月僅80元，冬天沒有烤火費，并且物業公司并不給臨時工辦理社會保險。此外，物業公司為了保證清掃質量，制定了嚴苛的管理制度，工人每月有浮動性工資，即便工作途中上個廁所，只要被巡視人員看到，都會被扣工資。在走訪和研究中筆者發現，在這種市場化外包機制中，物業公司一味追求利潤，不斷壓低勞動成本，在一定程度上侵害了工人的合法權益。
??2.2 物業公司生存同樣面臨壓力
??近年來隨著最低工資標準的上調和物價上漲，物業公司經營成本也持續增加，生存同樣面臨壓力。雖然物業公司以最低工資標準為工人發放工資，但道路清掃主要依靠人力，依然面臨用人成本高，管理費用多的問題。當前城市最低工資標準不斷上調，但政府沒有追加這部分經費，使物業公司利潤不斷縮水。走訪中，一位不方便透露姓名的業內人士透露，保潔企業為了中標，不得不降低成本，而又為了節省成本，只能加大環衛工勞動量和工作時間，工資補貼又發不出來，工人們自然會有不滿，也面臨招工難的問題。
??同時，近年來環衛工人事故不斷增加，大大增加了清掃保潔人員的作業風險。本市每年因工受傷的清掃保潔人員在20人左右，環衛工人傷亡的相關報道不斷出現在公眾視野內，并且還有持續增加的趨勢。再者，環衛工人年齡偏大，工作中發生工傷事故概率較高，物業公司不得不增加意外保險。這都無形中增加了企業的風險成本，如環衛工人在工作中發生較大的工傷或工亡事故，那么物業公司不僅要負責賠償，還要承擔后續醫療、生活上的費用，這都有可能使物業公司本期工作無法獲得利潤甚至虧本。
??2.3 政府環衛經費的投入、分配不合理
??政府環衛經費安排存在不合理現象，政府希望通過低成本買高服務，由于信息不對稱的存在，逆向選擇必然存在。同時，現階段清掃劃撥和工人工資計算主要以面積來衡量，卻沒有充分考慮到人流量、沿街店面和垃圾產生量等一些因素，因此許多街道存在經費不足的壓力，那么就必然存在物業公司降低管理成本，縮減環衛工人人數，降低待遇，導致環衛工人工作量大而工資沒有明顯差別的問題，最終降低服務質量。目前，這種不科學的環衛經費分配機制和明顯欠缺的投入，都不利于市場化的推進和高質量服務的取得。 ??
3、道路保潔外包的對策建議
??3.1 政府出臺相關規定、條例并監督實施，保障環衛工人合法權益政府應出臺強制物業為臨時環衛工人繳納醫療保險、養老保險等社會保障的相關規定，并監督企業落實，例如：將規定寫入合同中，來保證環衛工人的合法權益，同時，監督物業給環衛工人發放高溫補貼，保證烤火費、輪休日等福利的落實，如果物業沒有執行相關規定，核實后立即解除委托合同。此外，還要強制物業公司根據不斷更新的最低生活標準，不斷調整臨時工人工資，而臨時工人工資不得與最低工資完全等同，由政府制定工人工資高出最低工資標準的合理比例，來保障環衛工人尤其是臨時工的合法權益。
??3.2 政府調整招標標準，以社會效益為先
??政府采用外包模式提供公共服務，首先應該考慮的是社會公益性而非經濟效益。在關于成本計算大量研究基礎上可以看出，政府采取外包模式，并不會節約資金。但企業的目的主要是逐利，獲取經濟效益，首先要考慮利潤問題，然后才是承擔社會責任。由此，政府不能僅僅以競標公司提供的低成本來選擇物業公司，政府必須為購買服務的成本制定一套科學合理的衡量標準。合理的投入，以保證服務質量和保護環衛工人合法權益為先。政府首先要對物業擬付出的成本進行科學合理的評估，其中包括工人工資、工人福利費用、設施材料的購買以及物業利潤等。不僅要選擇“價廉”的物業公司，更重要的是“物美”，能在合理利用資金基礎上，保證工人權益，提供周到服務，使社會效益最大化。
??3.3 引入第三方評估機制
??促進政府經費投入的合理化為保證政府經費投入的合理化，避免出現物業為獲取利潤壓榨工人的問題，必須清楚掌握不同街道的環衛成本，包括道路面積、人流量、垃圾日產生量等關鍵因素。為保證政府測量結果的科學性與公正性，可以通過引入第三方評估機制，利用專業的評估方法，對不同街道的清掃任務進行細致評估，以算出合理成本，作為政府招標和經費投入的參考標準，以此促進政府經費投入的合理化，既避免了政府的尋租行為，貪污腐敗，又使物業能夠擁有充足經費并合理分配，提供周到服務
??從2011年開始，煙臺市開始逐步引入道路外包的市場化運營模式，通過劃分路段、公開招標的方式將以往花錢養人變為花錢買服務。改革前，政府進行保潔自行檢查，效率較低，而外包后，環衛部門從既當“裁判員”又當“運動員”的雙重角色中解放出來，把主要精力放在建立監管機制上，發揮了管理職能。同時，外包下，物業公司設有健全的管理機構，以制度管人，對道路保潔進行精細化管理，提高了保潔人員的工作積極性和工作效率。到2015年，市區六區主次道路保潔面積3060萬平方米，市場化運作率達到100%，形成了市場化運作、專業化檢查的政企分工的運作模式。
1、A道路的保潔外包現狀
??A道路是煙臺市某商業區的主干街道，全長約680米，有200余家商鋪，商鋪規模較小，但種類各異，主要以餐飲和服飾為主。據統計，每日來往于A道路的流動人口數以萬計，到了節假日，這個數字更攀升至5萬～6萬。A道路的繁華之景有目共睹，但其環境衛生狀況卻不容樂觀。由于人流量大、商家多，隨之而來的垃圾、噪音等問題成為困擾管理者的難題。為了維護與保持道路環境，提高保潔效率，2013年區政府通過招標的方式將A道路的清掃保潔外包給物業管理。物業公司承包了部分道路清掃保潔和日產生活垃圾人力收集、清運工作，同時負責發放環衛工人工資，而工人的編制依然由區環衛部門管理。目前，A道路共有4名環衛工，2男2女，年齡均在50歲以上，工作時間為早上5點至11點，下午12點至6點。A道路的行人和商家每日產生的大量垃圾都有4名清潔工負責清掃，工作量很大。
??物業公司承包片區的保潔效果由政府監督，清潔工的工作由物業公司監督。區環衛部門成立4個考核組，按照分組包片的職責分工，對分管區片的道路保潔情況進行巡查考核，考核組每半個月輪換一次考核區片，確保道路保潔考核效果。環衛部門每月組織各物業公司集中檢查3次，采取隨機抽取各公司1條道路，步行1000米檢查的方式，實時掌握各區片道路清掃保潔狀況，并且根據考核評分情況按月向各公司撥付道路保潔經費，不符合質量標準的，按規定扣除其保潔經費。同時，物業公司也會不定期排除巡邏人員對道路保潔情況進行監督檢查，如果多次檢查不合格，物業公司會扣掉工人的部門工資以示懲罰。整體而言，自從A道路的保潔實行外包后，街道整體環境衛生得到一定改善。
2、道路保潔外包中存在的問題
??2.1 無法保障臨時環衛工的合法權益
??物業公司接管道路保潔服務后，雖然略提高了工人工資，但勞務壓力卻明顯加重，采訪中環衛工人表示，工資比以前提高了200～300元，但是工作量大大增加了，工作時間延長，但工人的福利待遇卻沒有增加，有環衛工人表示高溫費每月僅80元，冬天沒有烤火費，并且物業公司并不給臨時工辦理社會保險。此外，物業公司為了保證清掃質量，制定了嚴苛的管理制度，工人每月有浮動性工資，即便工作途中上個廁所，只要被巡視人員看到，都會被扣工資。在走訪和研究中筆者發現，在這種市場化外包機制中，物業公司一味追求利潤，不斷壓低勞動成本，在一定程度上侵害了工人的合法權益。
??2.2 物業公司生存同樣面臨壓力
??近年來隨著最低工資標準的上調和物價上漲，物業公司經營成本也持續增加，生存同樣面臨壓力。雖然物業公司以最低工資標準為工人發放工資，但道路清掃主要依靠人力，依然面臨用人成本高，管理費用多的問題。當前城市最低工資標準不斷上調，但政府沒有追加這部分經費，使物業公司利潤不斷縮水。走訪中，一位不方便透露姓名的業內人士透露，保潔企業為了中標，不得不降低成本，而又為了節省成本，只能加大環衛工勞動量和工作時間，工資補貼又發不出來，工人們自然會有不滿，也面臨招工難的問題。
??同時，近年來環衛工人事故不斷增加，大大增加了清掃保潔人員的作業風險。本市每年因工受傷的清掃保潔人員在20人左右，環衛工人傷亡的相關報道不斷出現在公眾視野內，并且還有持續增加的趨勢。再者，環衛工人年齡偏大，工作中發生工傷事故概率較高，物業公司不得不增加意外保險。這都無形中增加了企業的風險成本，如環衛工人在工作中發生較大的工傷或工亡事故，那么物業公司不僅要負責賠償，還要承擔后續醫療、生活上的費用，這都有可能使物業公司本期工作無法獲得利潤甚至虧本。
??2.3 政府環衛經費的投入、分配不合理
??政府環衛經費安排存在不合理現象，政府希望通過低成本買高服務，由于信息不對稱的存在，逆向選擇必然存在。同時，現階段清掃劃撥和工人工資計算主要以面積來衡量，卻沒有充分考慮到人流量、沿街店面和垃圾產生量等一些因素，因此許多街道存在經費不足的壓力，那么就必然存在物業公司降低管理成本，縮減環衛工人人數，降低待遇，導致環衛工人工作量大而工資沒有明顯差別的問題，最終降低服務質量。目前，這種不科學的環衛經費分配機制和明顯欠缺的投入，都不利于市場化的推進和高質量服務的取得。 ??
3、道路保潔外包的對策建議
??3.1 政府出臺相關規定、條例并監督實施，保障環衛工人合法權益政府應出臺強制物業為臨時環衛工人繳納醫療保險、養老保險等社會保障的相關規定，并監督企業落實，例如：將規定寫入合同中，來保證環衛工人的合法權益，同時，監督物業給環衛工人發放高溫補貼，保證烤火費、輪休日等福利的落實，如果物業沒有執行相關規定，核實后立即解除委托合同。此外，還要強制物業公司根據不斷更新的最低生活標準，不斷調整臨時工人工資，而臨時工人工資不得與最低工資完全等同，由政府制定工人工資高出最低工資標準的合理比例，來保障環衛工人尤其是臨時工的合法權益。
??3.2 政府調整招標標準，以社會效益為先
??政府采用外包模式提供公共服務，首先應該考慮的是社會公益性而非經濟效益。在關于成本計算大量研究基礎上可以看出，政府采取外包模式，并不會節約資金。但企業的目的主要是逐利，獲取經濟效益，首先要考慮利潤問題，然后才是承擔社會責任。由此，政府不能僅僅以競標公司提供的低成本來選擇物業公司，政府必須為購買服務的成本制定一套科學合理的衡量標準。合理的投入，以保證服務質量和保護環衛工人合法權益為先。政府首先要對物業擬付出的成本進行科學合理的評估，其中包括工人工資、工人福利費用、設施材料的購買以及物業利潤等。不僅要選擇“價廉”的物業公司，更重要的是“物美”，能在合理利用資金基礎上，保證工人權益，提供周到服務，使社會效益最大化。
??3.3 引入第三方評估機制
??促進政府經費投入的合理化為保證政府經費投入的合理化，避免出現物業為獲取利潤壓榨工人的問題，必須清楚掌握不同街道的環衛成本，包括道路面積、人流量、垃圾日產生量等關鍵因素。為保證政府測量結果的科學性與公正性，可以通過引入第三方評估機制，利用專業的評估方法，對不同街道的清掃任務進行細致評估，以算出合理成本，作為政府招標和經費投入的參考標準，以此促進政府經費投入的合理化，既避免了政府的尋租行為，貪污腐敗，又使物業能夠擁有充足經費并合理分配，提供周到服務
